Radiografía del Régimen Disciplinario Panameño

Por: Mgtr. Alcibiades Solís

Abogado – Docente – Escritor

En nuestra Constitución Política a través del artículo 305, se instituyen ocho (8) carreras públicas y cualquier otra que sea creada por ley, donde hasta la fecha podemos enumerar, entre otras, siete (7) nuevas carreras públicas, a saber:

1. Carrera Administrativa Universitaria, creada mediante el artículo 50 de la Ley 11 de 8 de junio de 1985.
2. Carrera del Servicio Legislativo, desarrollada mediante La Ley 12 de 10 de febrero de 1998
3. Carrera de Servicio Aduanero, creada mediante el artículo 153 del Decreto Ley 1 de 13 de febrero de 2008
4. Carrera Migratoria, aprobada mediante el Decreto Ley No.3 de 22 de febrero de 2008
5. Carrera del Ministerio Público, aprobada mediante la Ley 1 de 6 de enero de 2009, la cual se aplica al personal de la Procuraduría General de la Nación, de la Procuraduría de la Administración y del Instituto de Medicina Legal y Ciencias Forenses.
6. Carrera Judicial, aprobada mediante la Ley 53 de 27 de agosto de 2015   
7. Carrera Penitenciaria, aprobada mediante la Ley 42 de 14 de septiembre de 2016

Todas estas carreras públicas tienen su propio régimen disciplinario. Por otro lado,  instituciones como la Caja de Seguro Social, Caja de Ahorros y el Ministerio de Educación para los docentes, entre otras, también tienen su propio régimen disciplinario.

En ese sentido en nuestro trabajo intentamos describir de manera general las formas diferentes como se aplican los procedimientos disciplinarios, según sea el caso de leyes de carreras públicas, carrera administrativa o leyes orgánicas y sus inconsistencias, con la finalidad que nos permitan llegar a algunas conclusiones para poder entender la problemática existente en el tema y formular recomendaciones que nos lleven a mejorar las fallas encontradas.

Antes de abordar algunas inconsistencia que deseamos compartir, se hace necesario entender el concepto de régimen disciplinario.

Concepto de régimen disciplinario.

Para nosotros el régimen disciplinario encuentra su definición en el concepto de derecho disciplinario, que en nuestra obra de Derecho Disciplinario Panameño desarrollamos de la siguiente manera:

“El Derecho Disciplinario puede ser definido como la herramienta de apoyo conformada por principios y normas, necesaria para regular el comportamiento del personal que trabaja dentro de una institución del Estado, fijando los deberes, obligaciones y prohibiciones, las faltas administrativas disciplinarias, las sanciones correspondientes y los procedimientos para aplicarlas.” (1)

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(1) Solís Velarde, Alcibiades Nelson. Derecho Disciplinario Panameño. Primera Edición 2019. Editorial Barrios & Barrios. Página 11

INCONSISTENCIAS ENCONTRADAS EN NUESTRO ANÁLISIS

1. Normativa dispersa

La normativa disciplinaria se encuentra distribuida de manera dispersa.

A parte del régimen disciplinario encontrarse regulado en la misma ley, llámese de carrera pública, o leyes orgánicas de instituciones autónomas o bancos estatales,  en los reglamentos de dichas leyes y los reglamentos internos que tienen, se deben aplicar otras normas de ser necesario, entre ellas:

1. Ley 38 de 31 de julio de 2000, que introduce la tipificación de las faltas administrativas por incumplimiento con el derecho de petición de los administrados y las sanciones que corresponden, según la reincidencia, y se aplica de manera supletoria en materia procesal.

2. Código Judicial, en todo aquello que la Ley 38 de 2000, no pueda resolver.

3. Ley No. 7 de 14 de febrero de 2018, que tipifica formas de discriminación, como faltas administrativas disciplinarias, a pesar que no tipifica las sanciones que le corresponden a cada una de ellas.

4. Texto Único de la Ley 22 de 27 de junio de 2006, que regula la contratación pública, ordenado por la Ley 153 de 2020, en lo referente a causas de destitución directa en materia de contrataciones públicas.

5. Código de Trabajo, ya que algunas instituciones a pesar de ser dependencias públicas, lo tiene regulado en sus leyes orgánicas.

6. Ley 316 de 18 de agosto de 2022, que regula situaciones de conflicto de intereses en la función pública, en lo que concierne a la tipificación de tres nuevas faltas disciplinarias  con sus correspondientes sanciones.

Sanciones de formulación abierta.

Como introducción al tema debemos referirnos al Principio de Tipicidad, el cual se divide de dos formas: La tipicidad de las infracciones y la Tipicidad de las sanciones. (2)

En ese contexto, la tipicidad de las infracciones puede ser entendida, como las conductas sancionables realizadas por los servidores públicos en su relación con la administración pública y que forman parte de las faltas administrativas disciplinarias, y tipicidad de las sanciones, son las que corresponden a estas faltas y que ambas deben estar previamente reguladas por la Ley o los reglamentos. (3)

Con relación a lo que hemos denominado sanciones de formulación abierta, Sánchez Morón, lo describecomo aquellas sanciones que por suamplitud o vaguedad, la efectividad de la misma dependa de decisiones prácticamente libres o arbitrarias del intérprete.(4)

Entendiendo que la taxatividad consiste en que los textos legales que contengan normas sancionadoras describan claramente la conducta que están regulando y las sanciones que se puedan aplicar a quien la realice. (5)

En ese sentido enumeraremos algunas conductas contenidas en diversas normas que generan sanciones abiertas.

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(2) Sánchez Morón, Miguel. Derecho Administrativo. Parte General. Sexta edición. Pág. 686 y 688

(3) Solís Velarde, Alcibiades Nelson. Derecho Disciplinario Panameño. Primera Edición 2019. Editorial Barrios & Barrios. Pág. 84.

(4) Sánchez Morón, Miguel. Derecho Administrativo. Parte General. Sexta edición. Pág. 688

(5) dpej.rae.es (Diccionario prehispánico del español jurídico)

1. Ministerio de Educación.

De acuerdo al artículo quinto, literales “c” y “e” del Decreto Número 539 de 29 de septiembre de 1951, que reglamenta el artículo 137 (Hoy 198) de la Ley Orgánica de Educación, reestablecido por el Decreto Número 618 de 9 de abril de 1952, son causales de destitución para todos los miembros del ramo de educación:

• Conducta comprobada que riña con la moralidad que debe observar un educador.

La moralidad depende de quien deba emitir concepto, y en el Decreto Número 618 de 9 de abril de 1952, no se definen cuáles deben ser esas conductas; y

• Violación comprobada a la Ley Orgánica de Educación

No se definió dentro de todas las posibles violaciones a la Ley Orgánica de Educación, ni en el Decreto Número 618 de 1952, cuales son causales de destitución directa.

• Policía Nacional.

De acuerdo al Decreto Ejecutivo No. 204 de 3 de septiembre de 1997, que reglamenta la materia disciplinaria de la Ley Orgánica de la Policía Nacional, las faltas de conducta leves, graves y gravísimas se clasifican de la siguiente manera: faltas de responsabilidad, faltas de conducta, faltas de servicio y faltas al orden penitenciario.

Con relación a las faltas gravísimas las sanciones podrán ser: Arresto no mayor de sesenta (60) días y Destitución. (6)

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(6) Artículo 132 Decreto Ejecutivo No. 204 de 1997

No obstante, no se define en las faltas gravísimas, que infracciones debidamente tipificadas, les corresponden, la sanción de arresto o de destitución, lo que nos conlleva a que la decisión sea muy discrecional, sobre el estado de ánimo de los juzgadores o situaciones de empatía o antipatía.

Por otro lado, según el artículo 133, numeral 1 del Decreto Ejecutivo No. 204 de 1997, la falta gravísima de conducta para el personal juramentado de la Policía Nacional, es: “Denigrar la buena imagen de la institución”.

Es una causal tan abierta, que cualquier conducta por parte del policía, para sus  juzgadores pudiese configurarse la falta.  Por ejemplo, no ser atento al no saludar a los ciudadanos, pudiese ser considerada denigrante para la Policía Nacional.  

• Ministerio Público.

De acuerdo al artículo 70, numerales 5 y 6 de la Ley No. 1 de 2009, que instituye la Carrera del Ministerio Público, enumeramos las siguientes causales de destitución:

1. “La condena ejecutoriada del servidor por la comisión de un hecho punible o la comprobación de una falta a la ética.” (Numeral 5)

En el primer supuesto debemos entender que la falta a la ética, se refiere a la posible violación del Código Uniforme de Ética de los Servidores Públicos, dado que de acuerdo al artículo 215 del proyecto de reglamento de la Ley No. 1 de 2009, todos los servidores públicos de la Procuraduría General de la Nación, estarán sujetos al referido Código de Ética.

En ese sentido, el Código Uniforme de Ética para los Servidores Públicos que laboran en las entidades del Gobierno Central, dictado por el Decreto Ejecutivo No. 246 de 15 de diciembre de 2004, aplicable a todos los servidores públicos de la Procuraduría General de la Nación, no tipifica el tipo de sanción que corresponde por la violación de un principio, prohibición o impedimento determinado, por lo cual la sanción a imponer por la violación del referido Código, es indeterminable, entonces la pregunta inmediata que surge es:

¿Cómo la comprobación de una falta a la ética puede ser una causal de destitución?

En el segundo supuesto debemos examinar el concepto de ética, en cual es definido por  el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española (rae.es), como el conjunto de normas morales que rigen la conducta de la persona en cualquier ámbito de la vida.

Entendiendo que moral, como la doctrina del obrar humano que pretende regulara el comportamiento individual y colectivo en relación con el bien y el mal y los deberes que implican. (rae.es)

La determinación de lo que es o no ético, es tan amplio que queda a la discrecionalidad de la autoridad determinar qué conductas son falta a la ética y que ameritan destitución.

• “La conducta desordenada e incorrecta del servidor que ocasione perjuicio al funcionamiento de la Institución o lesione su prestigio”. (Numeral 6)

Es una causal tan abierta y discrecional, que la tardanza o ausencia injustificada, que no son causales de destitución directa, la primera vez, pudiesen constituirse en una causal de destitución, bajo este concepto, por cuanto no se define, en que consiste la conducta desordenada e incorrecta del servidor que pueda perjudicar el funcionamiento de la Institución o lesionar su prestigio.

• Caja de Ahorro.

De acuerdo al artículo 75, numerales 1, 3 y último párrafo de la Resolución JD No. 16-2019 de 17 de junio de 2019, por la cual se aprobó el nuevo Reglamento Interno de Trabajo de la Caja de Ahorros, enumeramos las siguientes causales de destitución de naturaleza disciplinaria:

• Incurrir en cualquier acto que perjudique el buen nombre de la Institución. (Numeral 1)

• Incurrir en conductas inmorales o delictivas, debidamente comprobadas, durante la prestación de servicios o en ocasión de ellos. (Numeral 3)

• La institución se reserva el derecho de destituir con causa justificada a aquellos funcionarios que sin circunscribirse a las causales expuestas en el presente reglamento, causen grave perjuicio a la institución, por sus actuaciones. (Último párrafo)

Según el artículo 9 de la Convención Americana de Derechos Humanos, y el artículo 31 de la Constitución Política de la República de Panamá, y el Principio de Tipicidad de las faltas y las sanciones, bajo los cuales se rige el Derecho Disciplinario, nadie debe ser sancionado sin que medie una infracción correctamente tipificada con su correspondiente sanción, debidamente aprobada antes de la comisión del hecho, por el supuesto infractor.

En ese orden de ideas, referirse como causal de destitución a cualquier acto, o por circunstancias no contempladas en la Ley, además de ser sanciones de formulación abierta, convierten el régimen disciplinario, indistintamente de la conducta reprochable del servidor público, en una decisión discrecional del juzgador.   

Sobre las conductas inmorales, ya hemos señalado que toda vez que no estén definidas en la ley o el Reglamento Interno por el cual se regula la institución, no deben tipificarse de manera abierta como causal de destitución.

• Inconsistencias procedimentales.

1. Policía Nacional.
2. La vía gubernativa está conformada por dos recursos ordinarios, denominados recurso de reconsideración y recurso de apelación, donde el primero se presenta ante la autoridad que emitió el acto administrativo que se recurre y el segundo ante el superior de la autoridad de primera instancia.

Sin embargo, para la Policía Nacional de acuerdo al artículo 122 de la Ley 18 de 1997, los recursos ordinarios son: el recurso de apelación en primera instancia y recurso de apelación en segunda instancia. No existe la figura del recurso de reconsideración.

En ese sentido, las decisiones de la Junta Disciplinaria Superior son apelables en primera instancia ante el Director General de la Policía Nacional y en segunda instancia, ante el Ministro de Seguridad Púbica y las decisiones de la Junta Disciplinaría Local serán apelables en primera instancia ante la Junta Disciplinaría Superior y, en segunda instancia, ante el Director General de la Policía Nacional.

• Sobre el derecho de defensa de los miembros juramentados, la Ley Orgánica de la Policía Nacional, en sus artículos 68 y 109, numeral 20,  establece que tiene derecho a recibir defensa técnica a cargo de la institución para ser asistidos en procesos judiciales y penales.

En base a las normas señaladas en la ley orgánica, se estableció en el artículo 97 del Decreto Ejecutivo No. 204 de 1997, modificado por el Decreto Ejecutivo No. 294 con fe de erratas, que el miembro juramentado en el procedimiento disciplinario, tiene derecho a que la Institución le proporcione defensa técnica, lo que se ha interpretado en todos los Estamentos de Seguridad, que los abogados particulares no pueden representarlos en estos trámites disciplinarios.

En ese orden de ideas, la Convención Americana de Derechos Humanos, en su artículo 8, numeral 2, literales “d” y “e” establece que a quien se le abra un procedimiento disciplinario tiene derecho a ser asistido por:

• Un defensor de su elección,
• Sí mismo, o
• Un defensor proporcionado por la Policía, si no se defendiere por sí mismo, ni nombrare defensor dentro del plazo establecido por la ley.

De lo anteriormente señalado podemos colegir que en los trámites disciplinarios  al miembro juramentado cada vez que se realiza una Junta Disciplinaria se le violentan los artículos 68 y 109, numeral 20 de la Ley 18 de 1997, y el artículo 8, numeral 2, literales “d” y “e” de la Convención Americana de Derechos Humanos, al no permitírsele contar con una  representación privada.

En la actualidad, en los estamentos de seguridad y en el Benemérito Cuerpo de Bomberos, sus miembros juramentados o bomberos, en los trámites disciplinarios solo pueden asistidos por abogados de su institución, si permitirse la defensa externa.

• Caja de Seguro Social.
• Prohibición a declarar en su contra.

En lo referente al debido proceso y el derecho a ser juzgado mediante los trámites legales contenido en el artículo 32 de nuestra Constitución Política y recogido en el artículo 107 del Reglamento Interno de la Caja de Seguro Social, una vez abierto el procedimiento disciplinario, se aplica una entrevista al servidor público acusado, que a veces pareciera una indagatoria, que contraviene el derecho del acusado a ser oído en declaración de descargo, como lo establece la norma.

Sin embargo, de acuerdo al artículo 25 de la Constitución Política de la República de Panamá y el artículo 8, literal “g” de la Convención Americana de Derechos Humanos, ratificada por la República de Panamá mediante la Ley 15 de 28 octubre de 1977, nadie está obligado a declarar en su contra, ni a declarase culpable.

Para los servidores públicos según el artículo 175 el Decreto Ejecutivo No. 222 de 1997, que reglamenta la ley de carrera administrativa, el derecho a ser oído en declaración de descargo, corresponde a la presentación de un escrito sobre su versión de los hechos, ante la Oficina Institucional de Recursos Humanos o sus homólogos que llevan el trámite, dentro de un término no mayor de dos días hábiles a partir de la notificación de la formulación de cargos.

En consecuencia, los descargos deben realizarse por escrito y no mediante entrevista, y realizarlos en forma distinta  estaría violentando el artículo 25 de la Constitución Política de la República de Panamá y el artículo 8, literal “g” de la Convención Americana de Derechos Humanos.

• Ministerio de Educación.
• Trámite innecesario.

En el Ministerio de Educación dentro de Procedimiento disciplinario de destitución para los docentes, una vez se entrega copia al profesor acusado del resultado del informe de investigación con la solicitud de destitución al Órgano Ejecutivo, se le permite presentar recurso de reconsideración contra el informe, ante la autoridad sustanciadora y el recurso de apelación ante la Ministra de Educación, que no es otra cosa que una Resolución de mero trámite, tal y como lo define el artículo 201, numeral 92 de la Ley 38 de 2000.

Este trámite recursivo que no corresponde lo hace más largo, dando pie a que se produzca prescripción del tiempo de investigación, regulado en el artículo 161 del Texto Único de la Ley 9 de 1994 ordenado por la Ley 23 de 2017, cuyo efecto es el cierre de la investigación y el archivo del expediente, y que les aplicaría de manera supletoria al trámite de los profesores en virtud de la artículo 5 de la ley de carrera administrativa.

Por otro lado, se pudiese recusar a la Señora Ministra al momento de la toma de decisión sobre la aplicación o no de la sanción, porque ya fue parte del procedimiento disciplinario con relación al informe de investigación.

• Normas discriminatorias.
• Pago de salarios caídos.

A pesar que el Texto Único de la Ley 9 de 1994 ordenado por la Ley 23 de 2017, establece en su artículo 137, el pago de los salarios caídos, como consecuencia de una destitución declarada nula por ilegal.

No obstante, según el artículo 141 de la misma excerta legal, establece que para los servidores públicos que no son de carrera administrativa, una vez la destitución haya sido declarada injustificada por la autoridad competente, tiene derecho al reintegro o al pago de indemnización, más no tiene derecho al pago de salarios caídos.  

Pero para los servidores públicos de carrera administrativa, no aplica esta norma, porque ellos si tiene derecho al pago de salarios caídos, con lo cual se configura una marcada discriminación, por asunto de la condición de servidor público, indistintamente que el resultado fue el mismo, una acción de destitución declarada nula por ilegal. 

CONCLUSIONES.

Del presente análisis podemos concluir lo siguiente:

• La existencia de las normas disciplinarias y sancionatorias reguladas de manera dispersa y que en ocasiones se contradicen unas con otras, generando ilegalidades.

•  Desactualización de regímenes disciplinarios en la administración pública, tanto en la parte sustantiva como procesal.

• Existencia dentro del régimen disciplinario de los comodines o sanciones de formulación abierta como causales de destitución y las regulaciones discrecionales, donde una misma falta tiene dos tipos de sanciones diferentes, lo que hace discriminatoria la aplicación de las destituciones.

• La existencia de normas discriminatorias dentro del régimen disciplinario según la condición del servidor público.

Estas situaciones nos llevan a reflexionar que algunas circunstancias contempladas en nuestro régimen disciplinario panameño les restan objetividad a las investigaciones, imparcialidad en la aplicación de las sanciones, seriedad en el cumplimiento con el debido proceso y sobre todo la aplicación del Principio de Culpabilidad hasta que se demuestre la inocencia.

RECOMENDACIONES.

En ese sentido, con la participación de los entes competentes en esta materia, debemos considerar dotarnos de un código único disciplinario, que en una primera etapa podría diseñarse para las instituciones que conforman el Órgano Ejecutivo, centralizadas, descentralizadas, municipios, apegados al Título XI de la Constitución Política de la República de Panamá, que regula a los servidores públicos y separadas estas normas del derecho penal.